解读《区块链信息服务管理规定》中的备案制度

编者按：2019年1月10日国家互联网信息办公室公布了《区块链信息服务管理规定》（以下简称“《规定》”），自2019年2月15日施行。北京易准律师事务所季凤建律师对《规定》中的备案制度做了解读，他表示，备案不是行政许可，胜似许可；备案“内外有别”、“行业有别”；备案是有关部门对区块链行业进行强监管的手段；备案是区块链信息提供者走向合规经营的必由之路。以下为解读原文：

2019年1月10日国家互联网信息办公室公布了《区块链信息服务管理规定》（以下简称“《规定》”），自2019年2月15日施行。《规定》共24条，其中相当篇幅与备案有关，下面就备案制度的几个主要问题予以解读。

备案不是行政许可，胜似许可

根据《中华人民共和国行政许可法》第14条的规定，在全国层面，能够设置行政许可的只能三类法律文件：法律、行政法规以及国务院决定。《规定》是由国家互联网信息办公室发布的，显然不能纳入前述三类法律文件，故区块链信息服务备案与行政许可完全不同，备案不属于行政许可。

但结合《规定》第11条第一款和第22条的内容，区块链信息服务者必须履行备案手续，否则可能导致责令限期改正；拒不改正或者情节严重的，还可能被给予警告，并处以罚款；结合《规定》第11条第二款和第19条的内容，区块链信息服务者必变更备案信息而未履行变更手续的，可能遭受警告、责令限期改正、暂停业务等处罚；拒不改正或者情节严重的，还可被处以罚款；构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

由此可见，备案成为区块链信息服务提供者必须履行的步骤，这一定位使备案具有相当的强制力。从此意义上，备案虽然属于事后监督手段，但其对区块链信息服务提供者的约束力并不低，效果可能不低于行政许可。

备案“内外有别”、“行业有别”

根据《规定》第2条，在中华人民共和国境内从事区块链信息服务，必须进行备案。这意味着，无论是作为提供区块链信息服务的主体或者节点，还是为主体提供技术支持的机构或者组织，只要在中华人民共和国境内从事活动，就必须进行备案。但依据一般法理，《规定》是国务院组成部门发布的行政规章，不具有域外效力，即若主体或者节点、机构或者组织注册在中华人民共和国境外，就不受《规定》的约束；而个人在中国境内提供区块链信息服务，由于很难认定为是主体或者节点，故也不受《规定》的约束。综合以上，境内主体或者节点、机构或者组织必须备案，而境外的则无需备案，相关部门也无法接受其备案。像我们常见的设立在境外的数字货币交易所，根本不可能获得备案。

而与区块链信息服务的关联的，除提供者外，还有使用者。但根据《规定》的内容，使用者无论是组织还是个人，无需进行备案。又根据《规定》第2条第一款，区块链信息服务提供者必须是“向公众提供信息服务”，私有链因未面向公众无需备案，联盟链若向公众则需备案，公有链则因去中心化而无法备案。区块链信息服务提供者还必须是基于区块链技术或者系统，不是基于区块链技术或系统的区块立案媒体则无需备案。 

备案是有关部门对区块链行业进行强监管的手段

《规定》第5-9条对服务提供者主体责任进行了明确规定。主要包括六项：信息内容安全管理责任；具备与其服务相适应的技术条件；制定并公开管理规则和平台公约。四是落实真实身份信息认证制度；不得利用区块链信息服务从事法律、行政法规禁止的活动或者制作、复制、发布、传播法律、行政法规禁止的信息内容；对违反法律、行政法规和服务协议的区块链信息服务使用者，应当依法依约采取处置措施。

以上六项均是针对服务提供者的后续监管措施，几乎涉及服务提供者方方面面的业务开展，其内容全面、规定严格，由此可见有关部门对区块立案信息服务进行强力监管的决定。从逻辑上说，不进行备案的，短期可以逃脱有关部门监管的视野，长期却可能招致严厉处罚。从此意义上说，备案成为有关部门对区块链产业进行全面强力监管的手段。

备案是区块链信息提供者走向合规经营的必由之路

《规定》第11条对备案手续的内容及步骤进行了明确。根据该条规定，区块链信息服务提供者需要通过国家互联网信息办公室区块链信息服务备案管理系统填报服务提供者的名称、服务类别、服务形式、应用领域、服务器地址等信息，这些信息是服务提供者最基本的经营信息，备案可以解决区块链产业中长期存在的实际经营主体与对外宣传主体不一致的问题。而根据《规定》第12条、第13条，一旦备案成功，相关部门要向社会公布备案信息，服务提供者还要在互联网站、应用程序等的显著位置标明其备案编号。备案信息的公开，意味着区块链信息服务提供者的经营行为要接受社会公众的全面监督。而根据《规定》第18条第二款，公众还可以投诉举报。

《规定》第11条对备案的时限规定是提供服务之日起十个工作日。这意味着，从服务提供者开始提供区块链信息服务之始就要接受监督，而这种监督是伴随着服务提供者全部的经营活动，直至终止服务。《规定》第23条对补充备案作出了严格的时限规定：《规定》生效之日起二十个工作日内。这意味着，目前已经从事区块链信息服务的，必须在2019年3月中旬前完成备案，否则即可能面临着相关处罚，或许这将带来区块链产业的大洗牌。