这是结束的开始——试论虚拟货币全球监管的未来

This is not the end.It is not even the beginning of the end.But it is, perhaps, the end of the beginning ——Churchill 1942

9月18日，央行上海总部又悄然给币圈拉下了警报，官网发布公告，称已经排查并关闭约3000个从事虚拟货币交易的账户，清理整顿“有效避免了去年下半年以来全球虚拟货币价格暴涨暴跌导致的虚拟货币泡沫，阻隔了对我国金融市场的冲击”，再次重申了对ICO各类变种形态如IFO、IEO、IMO等的关注，并称要“加强研判，打早打小，防患于未然，向市场传递更为明确的监管信号”，表态将持续防范ICO和虚拟货币交易风险。

公告并未给市场带来太大波动，毕竟刚刚经历过微信公众号封号的洗礼，大家表现得都比较淡定。从监管层近期的系列动作看，国内对虚拟货币和ICO的政策和尺度仍然在收紧，短期看不到放松的希望。放眼全球，各国对虚拟货币和ICO的监管政策并不统一，绝大多数国家尚处在监管空白阶段，现在还是币圈各国势力群雄逐鹿的草莽时代。

仔细复盘比特币行情走势可以发现，每次较有影响力的国家出台针对虚拟货币的政策，总能够直接影响行情的发展走向，币圈会因相对宽松的政策而欢欣鼓舞、比特币量价齐升，也会对并不友好的政策立刻做出反馈、币价急转直下。同时，由于政策一般具有连贯性和较为深刻的影响力，会对币圈走势甚至生态发展有潜移默化的长期作用。监管政策犹如币圈晴雨表，左右市场情绪、影响资金动向，不论投资投机还是创业发展，都不得不时刻关注政策变化和走向，本文尝试对目前各国虚拟货币的监管政策做一下梳理分析，摸清全球监管脉络、分析监管层政策动机，并尽量以既有政策为基础，推断预判政策走向，一家之言、仅供参考，由于目前虚拟货币种类庞杂，只选取龙头比特币分析，大部分情况下，监管层对比特币的态度就是对虚拟货币的态度。文章共分为四个部分：

1. 各国家参差不齐：现在的政策怎么样 2. 大人物各怀心事：监管的动机是什么 3. 小动作见微知著：形势有什么新变化 4. 全行业翘首以盼：监管的未来会如何

下面进入正文部分。

01 现在的政策怎么样

目前各个国家和地区对比特币的政策不尽相同，有些国家有明确的法律条文规定，有些国家依然处于模糊地带，即使出台了政策的地区，监管文件和思路也是常变常新，howmuch的可视化视图可以给我们一个很直观的呈现。 

在全球受统计的246个国家中，共有99个国家（或占比40%）对比特币的交易和使用不加限制，即绿色和橘黄色的地区；有7个国家（或占比3%）是受限市场（淡粉色）；有10个国家（或占比4%）定义比特币为非法（深粉色）；有130个国家（或占比53%）还没有给出明确意见（灰色），较有影响力的大国政策一览：

再具体一点，各国对比特币的政策可以分为三类。

（1）禁止和明确限制（少数派） 俄罗斯、阿尔及利亚、孟加拉国、玻利维亚、厄瓜多尔、柬埔寨、尼泊尔、巴基斯坦，这八国明确禁止比特币发展，限制机构和个人持有、交易比特币以及使用比特币购买商品。 中国、纳米比亚、吉尔吉斯斯坦、约旦限制比特币发展，允许个人持有，但不支持比特币交易平台交易或使用比特币购买商品及服务。

（2）采取积极监管策略（多数派） 明确比特币法律地位的国家有加拿大、美国、阿根廷、以色列、日本、菲律宾、德国、挪威、瑞典、卢森堡、英国和澳大利亚，在这些国家，比特币被明确承认为资产、商品、合法支付方式、私人货币或者货币其中一种。 部分国家对比特币做出明确的征税要求，欧盟和德国对比特币购买商品及服务征税、以色列对比特币兑换法币交易征税、芬兰对使用比特币购买商品及进行法币兑换两者都征税、法国对比特币征收资本所得税、英国对比特币资产损益征收资产利得税、对比特币购买商品服务征税、对比特币与法币兑换不征税。

（3）采取不干预策略（中间派） 以智利、南非、巴西、马来西亚等为代表的国家，对比特币临时采取不多加干预的监管策略，在这些国家比特币交易平台发展都比较成熟，比特币支付发展程度不一。 总体来看，发达程度越高，越接受比特币，发达程度越低，越不接受比特币，大部分不表态的国家集中在非洲。正所谓汝之毒药、彼之蜜糖，站在货币革命的十字路口，因为各自的眼界国情和风险敞口的不同，国与国对比特币的态度出现了明显分化，有德国日本一类极度宽松友好的，亦有俄罗斯等坚决抵制的，世界各国政府对比特币态度的共识，还远没达成。

02 监管的动机是什么

美国第一任财长汉密尔顿说：一切政治问题都是财政问题。现代社会国家财政与经济发展、货币政策密不可分，而比特币是自下而上的货币试验，很多普通民众在政府有明确监管政策之前已深度参与其中，针对比特币的政策既能影响国策又能挑动民意，比特币及其底层区块链技术，引领科技创新潮流，有革新金融服务、重塑共识体系等诸多方面的潜力，多方掣肘是监管者谨小慎微迟迟不能做出决断的重要原因。

一种情况是不甚重视，看不懂、来不及、追不上。比特币刚开始发展的时候，规模尚小，很多国家央行判断，数字货币的使用规模非常有限，这意味着它对金融体系不能引起显著的冲击，他们更倾向于选择视而不见，只把比特币当成又一次注定失败的加密货币试验。而且，任何政策的推出和执行都有成本，那时候比特币和其它数字货币的监管成本会大于收益。然而比特币的爆发始料未及，交易规模和参与人群迅速扩大，随着比特币被越来越广泛地运用，政府就不能回避它了，为了确保它的安全可控，监管部门不断针对比特币发声、宣示影响力。这一阶段，由于人才短缺程度、国情差异，各国对比特币的政策显著分化，新加坡、澳大利亚、瑞士等开放型国家长期以来都热烈拥抱金融创新，宽松而不失完善的监管环境使其成为数字货币行业发展的沃土，新加坡多次重申，“不禁止数字货币交易”，设立监管沙盒，鼓励企业创新。另外一侧，更多的国家是选择态度消极的观望。

一种情况是部门扯皮，没有专门机构有完全管辖权。拿影响力最大的美国举例，美国素来对比特币政策制定很积极， 2013年3月，美国国税局（IRS）定义虚拟货币为财产，需要交税；同时IRS还指出，专业矿工应缴纳自营职业税。2015年6月，纽约州发布了虚拟货币经营管理法案，该法案要求比特币公司遵守纽约金融服务署（NYDFS）的规定，申请营业执照——BitLicense，而BitLicense则要求比特币公司严格遵守认识你的客户（KYC）和反洗钱（AML）规定。2015年9月，美国商品期货交易委员会（CFTC）定义比特币为商品，应受现有的法律约束。以比特币做支付手段的著名网上黑市“丝绸之路”被美国联邦调查局(FBI) 联合多个执法部门捣毁，收缴的比特币被陆续司法拍卖。前美联储主席耶伦在国会作证时强调：美国中央银行没有监管或调节比特币等数字货币系统的权力。所以，美国国税局（IRS）、美国证券交易委员会(SEC)、美国商品期货交易委员会（CFTC）、纽约金融服务署（NYDFS）、美国联邦调查局(FBI)、美联储（FED）等等都针对比特币有监管倡议，甚至有执法行动，但都不具有对数字货币领域的完全管辖权，各部门在政策制定中只能来回扯皮、打内部消耗的持久战。

一种情况是民意汹涌，左右为难。长期以来，媒体上对比特币的负面报道广泛传播，如丝绸之路、Mt.GOX倒闭以及其他洗钱欺诈等非法活动猖獗，这些都在监管者、执法部门以及那些想要与数字货币行业合作的组织那里造成了不好的影响，逼迫他们对数字货币采取更高压更谨慎的态度，虽然日本一直是比特币友好型国家的代表，随着交易所巨额被盗事件的发生，日本对数字货币市场的整顿已经进一步加强。另一方面，围绕比特币的创业公司发展迅速，带来了很多技术革新，促进经济增长和就业提升，而初创公司以及高速成长型公司往往无法承受严苛的合规和监管标准，过于繁琐严厉又耗费大量资金的合规政策被认为是“对创新进行征税”，受到诸多指责。投资数字货币的民众也对监管政策较多抵触，韩国政府在2018年1月份迅速收紧对数字货币市场的监管，触发巨大民愤，总理都要在国会问询环节被质疑，政策收和放都显得左右为难。

一种情况是利害冲突，针尖对麦芒。经过几年的旁敲侧击、围追堵截，中国政府对比特币的监管大棒，终于毫不留情得重重落下，这便是著名的94监管风暴：央行等七部委在2017年9月4日发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，《公告》强调，ICO中使用的代币或“虚拟货币”不由货币当局发行，不具有法偿性与强制性等货币属性，不能也不应作为货币在市场上流通使用。任何所谓的代币融资交易平台不得从事法定货币与代币、“虚拟货币”相互之间的兑换、买卖或提供定价、信息中介等服务；各金融机构和非银行支付机构也不得为之提供任何服务。随后，监管部门对比特币为代表的数字货币进行一刀切，关停交易所、清退ICO、打击OTC、关停公众号，甚至连挖矿业务都受到了牵连。究其最直接的导火索，到底是比特币冲击了法定货币地位、加剧了资本外流风险、滋生了传销欺诈还是吸引了A股市场的大量资金，至今没有确切答案。

03 形势有什么新变化

著名咨询公司埃森哲给英国财政部的报告中曾经写道：虽然数字货币还在开发和使用的早期阶段，但是它们会一直存在并发展下去，该技术具有重塑金融服务诸多方面的潜力。

数字货币的实际发展路径也证明了这一点，目前各国政策制定者已达成基本共识，承认数字货币技术具有颠覆传统金融市场的潜力，但是他们也担忧如果不对数字货币进行合理监管的话，可能会引发一些不良后果。随着数字货币行业的不断创新发展，监管部门在鼓励创新和管理风险之间取得平衡显得比较重要而且时间紧迫。

一些国家的观望策略和过于保守的禁止政策不必多做讨论，他们本身就是少数派，随着时间的推移他们必然会跟上大部队前进的步伐。我们多看看那些真正想要发挥数字货币潜力，积极尝试制定合理政策的国家，看那些走在前沿的监管者释放了哪些重要信号？

2018年2月6日，美国证券交易委员会（SEC）和商品期货委员会（CFTC）的负责人出席了国会有关数字货币的听证会，在会上他们表明了美国金融监管部门对区块链及数字货币行业的态度，即积极拥抱区块链技术、严格管控ICO活动、以及加强对数字货币交易的协调监管。

CFTC主席J.Cristopher Giancarlo在听证会上说：

全球金融市场正在进入一个全新的数字时代，而这一趋势是不可逆转的。虚拟货币改变了传统支付业务、财务流程以及参与经济活动的模式。忽视虚拟货币的发展并不会使其消失，更不是一种负责任的监管态度。

SEC主席Jay Clayton在听证会上说：

金融科技的发展将有助于提高资本利用效率，为机构投资者和普通投资者提供更多有潜力的投资机会。而且这些技术创新也可用于金融监管，更好地保护投资者

 2018年3月，以德国和法国为代表的欧盟国家期待在G20峰会上共同推进加密货币监管，因各国领导人仍对虚拟货币持有的谨慎态度，大家没有商定好任何具体行动。欧盟总体上对待虚拟货币比较谨慎，马耳他则在这些成员国中显得比较激进，首相宣布马耳他积极支持比特币和区块链发展，币安和OKex分别在今年年中在该国建立了分公司，币安还传出即将要与马耳他证券交易所合作推出数字货币交易平台的消息。

虽然已经有不止一个国家宣称要发布官方数字货币，谁也没有想到，深陷通货膨胀危机的委内瑞拉竟然是全世界第一个发布自己加密货币——石油币的政府，稍显急躁但明白无误的传递了这样一个信息，国家层面对虚拟货币发行的实践已经开始试水。 

各国监管当局不同程度的对比特币等虚拟货币有担忧，害怕它们被用于洗钱、黑市、非法募资等灰色地带，却又不约而同的偏好区块链技术，在对比特币政策摇摆不定的一片嘈杂声中，慢慢涌现一个新的思潮：要区块链不要比特币。

加里•科恩，曾是第11届美国国家经济委员会主任和高盛前董事，坚信有一天会出现一种“全球加密货币”，但他并不认为这样一个全球性代币会是比特币，尽管他不已再是特朗普的首席经济顾问，该观点似乎仍影响着特朗普势力圈内的其他人物。9月份，美国管理与预算局首席信息官玛吉•格雷夫斯透露，政府正在研究分布式账本技术的用例，其他白宫官员也为了尽快应用区块链技术在敦促采用必要的数据标准。

2016年12月，“区块链”首次被作为战略性前沿技术写入《国务院关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》。之后，从中央部委到各级政府，区块链扶持政策频出，涌现了大批区块链领域试点应用、技术标准和专利。

虽然数字货币圈子内部依然对“比特币重要还是区块链重要”、“无币区块链是否可行”等问题各持己见、争论不休，从监管者的角度出发，积极拥抱区块链技术、加强数字货币监管已成为主要方针。

04 监管的未来会如何

比特币和区块链发展如火如荼、进入全球监管视野，未来发展趋势毫无疑问应当是革命性的，不断革新的技术也将不断冲击旧的金融业态，监管政策也将随之发生改变。而政策永远是悬在数字货币市场头顶的一把达摩克里斯之剑，在很大程度上决定数字货币的未来。

全球贸易一体化的今天，世界金融体系相互依存、相互影响。虽然大家热衷讨论的货币战、贸易战并不是主流现象和常用手段，但国际市场上的大国角力实实在在的存在和加深，在目前中美贸易争端日益激烈的当下，我们看得尤其清晰。不夸张的说，谁掌握了金融霸权，谁就掌握了全球经济命脉，谁就站在了设计游戏规则的制高点，目前霸权掌握在美元手里，挑战者鳞次栉比但是屡战屡败，比特币是近期最耀眼的一个。 

如前所述，各国监管者将“积极拥抱区块链技术、加强数字货币监管”定为主要方针，监管的格局和框架也已经越来越清晰，以美国为例，下一步的动向或许有这么几个：

（1）出台联邦立法，明确监管机构职责，加强协调监管 针对各部门都没有完全管辖权的情况，国会将通过相关立法来加强对虚拟货币的监管，由联邦政府层面出具解决方案，新设监管机构或者授予SEC和CFTC更大的监管权力，明确各职能单位的监管职责，加强各机构协调力度。

（2）补充监管机构人才，强化研判能力 由于虚拟货币是新生事物，发展中变化，各监管机构原来的技术官僚并不一定完全理解比特币和区块链，他们需要招揽了解虚拟货币及市场动态的经济学家和技术专家，为监管政策出台和实施保驾护航。

（3）交易平台正规化，加强合规力度 交易平台是用户聚集、资金沉淀和数据产生最集中的地方，监管当局会继续强化BitLicense类似的监管条例，要求平台严格遵守认识你的客户（KYC）和反洗钱（AML）规定。既比特币期货后，比特币ETF（交易所交易基金）早晚也会被推出，执法者以交易场所内的交易数据为依托，调查操纵及违法行为。

2018年9月10日，纽约金融服务局批准了两种与美元1:1锚定的稳定币，Gemini Dollar（GUSD）和Paxos Standard（PAX）。一石激起千层浪，这一行为引发了区块链行业极大震动，讨论范围逐步扩散。GUSD以ERC20技术为基础而创建，可在以太坊网络上记录和交易，通过智能合约完成包含代币发行、合约升级、合约托管在内的一系列活动，具备区块链公开透明和不可篡改等优良属性。同时，GUSD与美元1:1锚定，由监管机构背书，聘请第三方审计机构审计，适用BitLicense的KYC、AML规则，是白宫倡导的“尽快应用区块链技术”的典范，美国又一次走在了世界前列。

监管是市场正常运行的必要条件，保护投资者的合法权益是监管者的义务。合理的监管机制会释放经济活力，提供创新动能，而“一刀切”的粗暴式监管则会将富有潜力的新生事物扼杀在摇篮里。

共和国历史上，曾经有过“以阶级斗争为纲”的红色浪潮，六七十年代全国掀起过“割资本主义尾巴”运动，将生产队的多种经营，农民从事的饲养、编织、采集、渔猎等家庭副业统统说成是资本主义的尾巴，必须强制性割掉；将农民的自留地说成是资本主义复辟的土壤，必须主动贡献；社员在自家院子里种菜也不行，说这样容易诱发资本主义自发思潮，各家各户必须自己拔掉。各地积极批判集体经济内部的资本主义，限制副业、扼杀多种经济、取消集市贸易、甚至不让社员之间互通有无，堵塞城乡的经济来往。寒来暑往、岁月悠悠，那些旧的政策、悲怆历史与饥饿感觉一起存在了那个年代的人的记忆里。 

可以预见，短期内各国的监管政策依然不会明朗，加密货币发展的道路也并不会一帆风顺，但可以肯定的是加密货币不会被扼杀，区块链技术会有光明的未来。作为引领行业发展风向、掌握生杀予夺的监管机构来说，最好的姿势不是转身躲闪，而是迎头而上。至于已经出台的政策，如丘吉尔在二战北非战场的转折点阿拉曼战役庆功宴上所言，“这不是结束的开始，而可能是开始的结束”。