邓建鹏：美国区块链监管机制及启示

浪花财经浪花财经 人物 2019年1月31日
1.69W 0
【作者为中央财经大学教授，本文首发于《中国经济报告》2019年第1期（国务院发展研究中心主管），更多内容参见邓建鹏 等：《区块链国际监管与合规应对》，机械工业出版社2019年2月版】

【作者为中央财经大学教授，本文首发于《中国经济报告》2019年第1期（国务院发展研究中心主管），更多内容参见邓建鹏 等：《区块链国际监管与合规应对》，机械工业出版社2019年2月版】

内容摘要：美国联邦层面对于区块链的监管机制和政策，主要是由若干机构之间协作，在各自职责范围内打击违法违规行为，弥补各种监管漏洞，防止商业机构或个人监管套利。美国政府部门出台或执行的监管政策有实用主义倾向。在对区块链这种新兴领域尚未达成高度共识之前，监管机构不会下达一刀切式的极端政策。美国的监管机制说明，《证券法》包容性概念有助于监管；证券监管机构是区块链领域适宜的主导性监管机构；在实用主义思路下，中国可以适当引入监管沙盒机制。

关键词：美国；区块链；监管政策；实用主义；监管沙盒

Abstract: At the US federal level, the regulatory mechanisms and policies for the blockchain are mainly coordinated by several agencies to crack down on illegal violations within the scope of their respective functions and responsibilities, to make up for various regulatory loopholes, and to prevent commercial organizations or individuals from engaging in regulatory arbitrage. There is a pragmatic tendency in the regulatory policies introduced or enforced by US government agencies. Regulators will not set on a “one-size-fits-all” extreme policy until a high degree of consensus has made on the emerging field of blockchain. The US regulatory mechanisms show that the inclusiveness of the Securities Law helps to enhance supervision, and the securities regulator plays a leading role in the field of blockchain. China can appropriately introduce the Regulatory Sandbox out of pragmatism.

Keywords: the United States; blockchain; regulatory policy; pragmatism; Regulatory Sandbox

The American Regulatory Mechanisms and Policies for the Blockchain and their Evaluation

 

一、引言

区块链是近十年来互联网与信息技术领域出现的伟大创新，推动信息互联网向价值互联网的转型，可能在诸多产业领域影响甚至挑战现行模式和制度。其近年来得到诸多国家、机构和个人重视。在区块链技术快速发展的同时，也带来诸多风险。和互联网革命不同，比特币――区块链技术产生伊始，并非完全技术中立或价值中立，其自带一定的金融风险。发展至今，区块链尤其在虚拟货币、虚拟货币交易所和ICO（包括各种变相的ICO）领域，风险巨大。因此，这个行业受到诸多国家金融监管机构重视。

美国是世界区块链创新创业的领头羊，同时一直是区块链和加密虚拟货币的主要参与国，也是ICO最重要的发行和目标市场。据Cryptowatch报告，2018年上半年，美国是虚拟货币交易额最大的国家，交易额高达838亿美元。美国相关监管部门一直密切注视区块链、ICO与虚拟货币的动向，近年来频频出手，逐步强化对其监管的职责，并类比证券市场，强化对虚拟货币在运营牌照、证券发行注册和税收等一系列层面的监管。加之美国的监管政策对全球有巨大影响力，因此，其任何监管政策动向，均值得从业者研究和关注。

不过，此前国内涉及美国区块链监管的研究，或限于研究美国单一州虚拟货币的规制，或者限于讨论某种虚拟货币在美国法下是否存在证券化倾向；或对美国某一州相关法规的翻译。同时，由于时效性等因素，个别研究已然跟不上当下美国最新监管趋势。为此，本研究结合美国近一两年来最新发展动态，全面梳理与分析其联邦层面的监管政策，并作相应思考与评估，以期为中国政府未来将区块链纳入长效监管机制提供些许启示。

二、联邦的监管与立法机制

美国是由50个州和1个特区(哥伦比亚特区)组成的联邦制国家。与中国、韩国或日本等国家的中央金融监管体制不同，美国监管立法上分为州立法与联邦立法，州的立法独立于联邦政府的立法。所以在美国经营虚拟货币业务和ICO，要分别满足联邦层面以及美国各州层面的法律监管要求。其中，联邦层面的法律监管具有全局性和根本性，尤值得重视。

就联邦层面对区块链领域的监管而言，主要监管机构包括美国证券交易委员会(Securities and Exchange Commission, SEC)、商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）、美国国内税务局(Internal Revenue Service，IRS)和金融犯罪执法网络司(Financial Crimes Enforcement Network, FinCEN)等。其中，SEC负责美国证券监督和管理工作，是美国证券行业最高监管机构，具有准立法权、准司法权和独立执法权。CFTC主要职责和作用是负责监管美国商品期货、期权、金融期货、期权市场，保护市场参与者和公众不受与商品和金融期货、期权有关的诈骗、市场操纵和不正当经营等活动的侵害，保障期货和期权市场的开放性、竞争性的和财务上的可靠性。

SEC和CFTC联合起来的监管职能近似中国证监会，其对虚拟货币的态度代表美国的整体立场。作为联邦政府对金融市场的监管机构，SEC与CFTC肩负为投资者和市场参与者建立监管环境的责任，以促进创新、市场诚信和消费者信心。为此，SEC在虚拟货币、ICO和相关资产监管方面采取一系列措施，比如要求虚拟货币交易平台登记注册。SEC认为部分项目方发行的token属于证券法的监管范围但没有注册，叫停多起ICO。

在2018年，SEC和CFTC合作，逐步加强对区块链领域监管。2018年1月，SEC和CFTC发布《关于对虚拟货币采取措施的联合声明》，两家机构将继续打击虚拟货币领域的违法行为。联合声明提到，不论是以虚拟货币、代币还是其他名义开展的违法违规行为，SEC和CFTC都要进行穿透分析，判定其业务实质并依法采取监管措施。此外，两家监管机构多次向投资者发布警示公告，提示市场操纵和欺诈风险。同月，CFTC对三家虚拟货币交易平台提起诉讼，称其欺骗客户并违反了大宗商品交易规则。2018年2月， CFTC在虚拟货币及区块链监管讨论会议上宣布成立虚拟货币委员会和区块链委员会，前者重点关注虚拟货币行业，后者则加强区块链技术在金融领域的应用。

IRS主要是从税收政策方面将虚拟货币纳入监管规范。IRS在2014年发布有关使用虚拟货币交易的税收指南（即2014-21号文件），指出在“一般情况下，出售或交换可兑换虚拟货币，或使用可兑换的虚拟货币支付现实生活中的商品或劳务，都将带来税收责任。”税收指南将虚拟货币定义为一种广义的“财产”，通常适用于财产的税收条款也适用于虚拟货币交易，纳税人需每年自行申报缴税。 

在2017年1月15日，美国知名虚拟货币交易平台Coinbase的首席执行官布莱恩阿姆斯特朗透露，IRS向该公司发送一份传票，要求其在三年的时间内将所有美国用户的账户信息公布以满足其征税目的的需要。阿姆斯特朗认为IRS的传票要求过于广泛，且“错误地暗示了”所有的比特币用户都在以投资数字货币的方式来逃避税收。几个月后，经过Coinbase的抗争努力，97％的平台用户信息免于被公开的命运。

IRS于2018年2月成立调查小组，负责审查虚拟货币交易所的逃税行为，并与国际刑事组织一起调查无执照的交易所。2018年3月，IRS再次发文重申2014年的文件精神，提醒纳税人从虚拟货币交易中获得的收入必须在所得税申报表上进行申报，并提出不申报的后果──未申报虚拟货币收入的纳税人可能会受到审计或需要支付“罚款与滞纳金”，不正确申报虚拟货币交易收入将面临刑事指控。

美国财政部下属的金融犯罪执法网络司(FinCEN)则主要通过适用《银行保密法》（Bank Secrecy Act），监管虚拟货币交易，即将虚拟货币经营者视为资金服务业务中的资金传递商（money transmitter）进行监管，其目的为反洗钱、防止非法交易与防止资助恐怖主义活动发生。早在2013 年 3 月 18 日，FinCEN发布了一份指南，对《银行保密法》在创造、获取、分销、交换、接受或转移虚拟货币的主体和行为的适用问题上进行了明确。在2015年5月，FinCEN宣布将对资金传递商实行首轮《银行保密法》审计。

美国拥有几乎世界上最严厉的反洗钱法规，大量金融机构因执行反洗钱不力而曾遭遇巨额罚款。根据《银行保密法》，如果银行客户在24小时内通过一次性现金交易，或者通过多次关联交易总额超过1万美元，则银行必须上报。 据报道，一名加利福尼亚州的比特币交易员因通过比特币兑换服务向900名美国人出售价值75万美元的比特币，由于他未按要求注册涉及大额资金转账的执照，触犯反洗钱法规，因此面临洗钱和非法汇款的指控。

美国50个联邦州执行着各自的规则，对于监管区块链的相关风险各具不同态度和政策。有些州的相关立法走在联邦政府前面，比如纽约州、加利福尼亚州和北卡罗莱纳州等均已相继制定针对虚拟货币商业行为监管的专门法规。

三、联邦层面的监管态度和规则

自2017年以来，美国监管部门对待虚拟货币和ICO领域的监管逐渐加强，特别是SEC频频出手，将证券类代币纳入监管范畴。同时监管部门注重发布投资人风险警示信息，并重点打击欺诈类型的非法虚拟货币。

2017年12月11日，SEC主席Jay Clayton公开发表个人声明——《关于加密数字货币和ICO的声明》，他承认的确并非所有加密货币都属于证券，但同时警告，仅仅取名“代币”或使之具有购买力并不足以将其排除在证券范围之外。如果这些代币能基于第三方经营活动而获得潜在收益，它们便具备证券属性。Jay Clayton认为，从总体看，ICO涉及证券的发行与销售，因此应符合证券法有关证券登记与投资者保护的要求，但至今却没有ICO在SEC注册。他明确表示已要求证监会执法部门在ICO领域大力巡查，同时建议针对违反证券法的ICO采取执法行动。Jay Clayton还针对普通投资者和专业投资者提出不同的预防风险方式。

2018年4月26，在美国众议院举行的“审查加密货币和ICO市场”听证会上，SEC和众议院金融服务委员会的成员就ICO监管进行讨论。虽然SEC公司财务部主管 William Hinman表示，虚拟货币和ICO领域“继续发展”不可忽视，“我们应该寻求均衡方法，保护新型融资方式，同时确保对投资者保护。”但众议员大都对ICO采取敌视态度甚至认为其影响了现在IPO数量。在2018年6月份，美国国会通过SEC的决议，成立美国虚拟货币交易委员会ASEC，旨在扼杀空气币、骗子币和无用币等非法虚拟货币，预计2018年将扼杀市面上99%的虚拟货币。AESC逐步约谈交易平台GDAX、POLONEIX、KRAKEN、GEMINI等交易机构和虚拟货币发行商，使虚拟货币遭遇暴跌。

四、豪威测试确定代币属性

在美国开展ICO项目，发行人往往面临豪威测试（Howey Test）考验。豪威测试是判断某种金融工具是否为“证券”的有效手段，若被判定为投资合同则被定义为证券，需要按照美国证券法的规定注册。豪威测试主要包括以下4个判断条件：1） 利用金钱投资（Investment of Money）；2） 投资于一个共同的企业（Common Enterprise）；3） 期望使自己获得利润（Expectation of Profits）；4） 仅由于发起人或第三方努力（From the Efforts of Others）。满足上述四个条件，即可认定发行的代币为投资合同，属于证券。如果加密货币通过Howey测试，属于证券，则必须根据证券法规定在SEC加以登记，除非能够举证该证券或该交易满足证券法指定的豁免条件。与中国不同，美国联邦证券法对证券定义非常广泛。通常被视为证券的有：股票、票据、债券、其它典型的股权和债务工具以及任何形式的投资合同。

例如，2017年7月25日，SEC根据1934年证券交易法第21（a）条发布了著名的对DAO认定为证券的调查报告，基于“实质重于形式的原则”，针对Howey规则如何认定代币为证券做了详尽阐述，因为满足上述四个条件，DAO代币被归类为证券，其开发项目需要办理证券登记。不过SEC只是就此提出风险警示，并未处罚DAO项目负责人。

2017年12月11日，SEC发布对Munchee的ICO 调查报告，同样参照了豪威测试，认定其属于证券而非商品。MUN代币基于Munchee的一款美食点评软件发行，其主要强调MUN代币在未来搭建平台中的“功用”。但是SEC认为，单纯称之为“功用”代币并不意谓其发行的代币不是证券，根据豪威测试，MUN被认定为代币，Munchee未大规模发行即被叫停。

五、对投资者的风险教育和警示

美国联邦机构在监管过程中，一项很重要的工作就是加强投资者风险教育和警示，减少欺诈行为得逞的可能。SEC承认ICO背后的技术手段可能给金融交易市场的融资提供有效手段，同时，认为ICO缺少监管，存在很高的欺诈和市场操纵风险，因此在其官网为投资者提供3R信息，包括风险（Risks）、奖励（Rewards）和责任（Responsibilities）。

2013年7月，SEC向投资者发出《使用虚拟货币的庞氏骗局》警示，该警示主要源于当时SEC控诉Shavers案件。Shavers在比特币论坛上发起一项比特币的套利活动，向投资者承诺每周高达7%的利息回报。经过SEC调查，返还给投资者的利息来自于新投资者支付的比特币，Shavers使用了资者的资金用于自己的个人日常消费和赌博，SEC认为Shavers违反了1933年证券法第5（a），5（c）和17（a）条，1934年证券交易法第10（b）条和交易法第10b-5条。

 2014年5月，SEC在其子网站investor.gov向投资者发布比特币和其他虚拟货币相关投资提醒。它向投资者介绍什么是比特币，并提醒比特币投资者应考虑到的欺诈风险，特别是在面对具有高投资回报、不请自来的推销、未经授权的卖家、没有净值或收入要求、超高回报率和立即买入的压力等特征的代币。

2017年7月，SEC宣布开设ICO投资者公告页面（ICO Investor Bulletin），专门对投资者进行区块链、ICO相关知识普及，发布相关信息以及提醒投资者需要考虑的关键点。2017年11月，SEC发布《投资者警示：名人代言》。警示的内容表明，随着ICO火爆，很多区块链项目开发团队为吸引更多投资人，邀请社会各界名人为其项目代言。这表明存在名人和其他人潜在非法推广ICO和其他投资，并提醒投资者不要仅据名人代言做投资决策。

六、ICO与交易所的监管

对于ICO发行的代币，美国首先要求通过豪威测试确定代币属性，据其性质主要可分为商品性通证和证券性通证，并纳入相应监管体系。依事实情况与具体环境界定为“证券”的代币将纳入SEC监管，与其相关的ICO和交易平台需要依照证券法登记注册。

在ICO注册要求方面，2018年2月，美国连续举办了2场关于区块链的国会听证会，SEC主席指出，未注册的ICO违法，并否认曾批准和将批准ICO。2018年3月，美国举办第三场关于加密货币的听证会，主要内容包括区分代币资产（ICO代币）和虚拟货币。相关人士认为虚拟货币如BTC、ETH、LTC和BCH应当被定义为电子货币而非证券。。

SEC对交易平台的注册提出要求。2018年3月，SEC发布关于“潜在的非法虚拟货币交易平台”的声明。对虚拟货币交易平台上线的代币，如果符合证券法项下的证券，则为该“证券类”数字代币提供交易服务的平台必须根据证券交易法规定，履行登记注册义务，或存在豁免登记的情形。美国一些虚拟货币交易所已经行动起来。2018年6月加密货币交易所 Coinbase 宣布它将以经纪自营商的身份向 SEC 注册，成为受美国政府监管的区块链证券交易平台，目前正在等待联邦当局批准。获许可后，Coinbase 将在 SEC 和 FINRA 监管下运行，这样Coinbase 将可以开展更多种类服务，比如加密证券交易、保证金和场外交易（OTC）等。

根据SEC的说法，涉嫌欺诈的核心是，该公司的营销活动非法并且公开宣传并要求投资者使用他们的代币，这使投资者相信他们对代币的投资可带来回报。SEC要求“证券类”虚拟货币交易平台必须在SEC注册，防止欺诈和操纵市场行为，SEC也会进一步关注其合法性。

2017年9月，SEC向两家ICO（REcoin和DRC）的创始人提起欺诈指控，称REcoin和DRC对于他们收到总投资做了虚假陈述，而且他们的代币并没有基于区块链技术支撑。REcoin声称其以房地产作为投资标的，DRC（Diamond Reserve Club）则声称其以钻石为投资标的向投资者筹集资金，但是两家企业均没有任何商业运转。同时，REcoin声称其发行已经通过律师、专业人员、经纪人、会计师的审核，实际上其并未聘请任何一位前述专业人士评估其发行文件。因涉嫌虚假陈述，SEC最终冻结了创始人的资产并返还投资人，被告同意禁令，并同意支付罚款。

2017年12月，SEC下属机构网络部（Cyber Unit）首次出手，向联邦法院提交刑事申诉，并获得紧急资产冻结许可，终止一个名为PlexCoin的ICO，该公司基于虚假陈述，在不到一个月的时间向成千上万的投资者筹集多达1500万美元。2018年1月，AriseBank在进行ICO过程中，因隐瞒高管的犯罪行为、虚假承诺购买保险账户等违规行为被SEC暂停，法院批准了紧急冻结AriseBank及其部分高管的资产（包括虚拟货币）。

2018年4月，SEC对区块链项目Centra（CTR）创始人Sharma和Robert Farkas提起指控，其在去年发行CTR代币涉嫌虚假陈述，发行未经批准的证券产品。两位发起人声称，项目会发行CTR代币支持的借记卡，该借记卡具有Master和Visa的使用功能，使得用户可以将任何存储在其“银行”的代币转为美元或者其他法定货币。刑事当局指控并已逮捕了上述两名嫌犯。

2018年3月份开始，SEC开始向超过80个涉及ICO的公司和个人发送传票，要求提供这些ICO架构具体细节，包括预售（pre-sale）和销售环节（sale），甚至包含投资人信息。这些公司和个人不仅包含ICO公司，也有帮助发行ICO的咨询公司、律师事务所以及加密货币投资基金（例如TechCruch），地区涉及波士顿、纽约和旧金山等。根据TechCruch 设立人Arrington称，其收到了传票，但是其投资并没有被波及，政府更重要的是要摸清楚到底如何监管ICO。

七、监管机制的特征、思考与启示

（一）监管机制特征总结

围绕区块链行业，美国拥有全球最为丰富和最为活跃的产业链──有区块链创业和投融资“圣地”硅谷；有全球知名的虚拟货币交易所Coinbase；有区块链知名网络媒体Coindesk；有持有巨额比特币的风险投资机构DFJ（德丰杰）；有总融资居世界首位的ICO；有数量居世界前列的区块链专利；有区块链和虚拟货币行业极具研究深度的非盈利机构Coincenter；有首次受到监管的比特币期货交易，等等。针对区块链的相关监管，美国联邦和各州监管机构控制相关风险，鼓励与稳步推进行业创新，世所瞩目！

在联邦层面，针对区块链相关风险的监管，美国监管特征是若干机构之间协作监管。各机构间主要根据自身的职责进行监管工作安排和分配。如前文所述，美国SEC在该领域拥有全面且重要管辖权，比如直接叫停某些ICO，甚至对其发出指控，批准是否通过比特币ETF基金，等等；CFTC手握监管现货市场欺诈和市场操纵的能力，拥有监管衍生品的权力；FinCEN有检查所有交易所执行KYC/AML的权力；联邦贸易委员会有义务对任何与误导性广告相关的消费者保护行为负责。各机构互相协作，尽可能弥补各种监管漏洞，防止商业机构或个人监管套利。当然，各机构从各自角度出发，对虚拟货币的判断各有千秋。比如SEC视某些虚拟货币属于证券；从征税角度，IRS视虚拟货币为财产；CFTC视虚拟货币为商品。

美国政府在出台或执行监管政策时，比较慎重。在对诸如虚拟货币这种新兴领域尚未达成高度共识之前，监管机构不会下达一刀切式的政策。比方，美国ICO融资总量位居世界全球首位，在缺乏全面监管规范之前，美国与曾经的中国一样，在该领域出现许多欺诈事件。不过，尽管SEC叫停了多起涉嫌诈骗或者证券的ICO项目，但是很少直接起诉这些项目发起人，结局往往是这些ICO项目发起人把募集到的虚拟货币退还投资者了事。SEC于ICO并未“一刀切”式的直接下达禁令，主要是根据ICO项目的具体事实和情况，判断ICO项目方出售的代币是否为证券。如果是证券，则认为应受到联邦证券法约束。

国会听证会传达的精神与前述监管机构的慎重态度一脉相承。美国立法机构迟至今日，并未针对区块链领域出台相关法律。但是，国会一直密切跟踪该领域最新进展，为制定详细法律，实施有效监管，控制区块链领域的风险和鼓励区块链行业发展作准备。

具体而言，美国国会下属金融服务委员会与农业委员会于2018年7月18日就虚拟货币举行两场听证会，分别以“虚拟货币的未来”和“加密货币：数字时代新型资产监管”为主题。“虚拟货币的未来”听证会研究美国政府应在何种程度上将虚拟货币视为货币，以及虚拟货币对国内外经济的潜在影响。小组委员会评估各国央行使用虚拟货币的优缺点，以便更好了解虚拟货币与实物现金的未来。虚拟货币的优点一直备受争议，美国必须研究将虚拟货币视为货币的程度，以及虚拟货币在国内和全球的潜在用途。国会应该在建立某种形式的法定虚拟货币这个问题上进行尽职调查。

“虚拟货币：数字时代新型资产监管”听证会的目的是阐明虚拟资产的前景和作为一种崭新资产类别所面临的监管挑战，以运用相关新技术推动各类商品市场发展。本次听证会就区块链技术的复杂性向监管机构提供了充足的信息。上述听证会表达了美国政府具有一定的危机意识，希望将来通过有效的法律监管，特别是以区别和灵活对待的方式，在新兴领域持续保持全球领先优势。

在虚拟货币相关的税收政策方面，美国政府积极跟进，其详细而完善的规则，令人惊叹。IRS提出美国公民不申报虚拟货币相关税收的后果，一方面避免了个人或机构借虚拟货币逃税，另一方面代表了政府正式承认虚拟货币具有财产法律地位，在未来的司法方面起到了一定的指引作用。

（二）监管机制对中国的启示和思考

美国经验对中国有借鉴意义。在当前，中国监管机构事实上面临着两难困境，一方面，受监管机构对虚拟货币持负面态度的影响，中国税法及税务机构无法及时跟进，针对虚拟货币制定详细的征税规则，立法者亦未曾考虑如何将之纳入既有税法体系，这使得存在通过支付虚拟货币，导致部分税收流失，以及在现行法律体系下此种合法避税成为可能。在另一方面，如果监管机构正面承认虚拟货币的财产法律地位，赋予其积极看法（比如可用之抵押或保险，等等），则可将之纳入税法规范对象，免除税收流失。中国作为人口与经济体量的大国，在虚拟货币和区块链领域的影响力举足轻重，中央金融监管部门任何对虚拟货币的表态，均可能引来轩然大波，甚至引发民众炒币∕卖币狂潮。币价暴涨暴跌则反过来可能冲击金融稳定甚至社会稳定。此或是中国政府对该领域监管慎之又慎的重要原因。

此外，区块链技术与其它金融科技行业有所差异，尤其是其去中心化特色，使得监管者单纯直接叫停某些业务，其在短期内或可防范相关风险，长期效果则有待商榷。对类似问题，有研究者认为，那种全盘禁止的监管方式能控制虚拟货币的风险，但却抑制了金融创新，不符合金融发展的趋势，只是当前阶段的权宜之计。参考美国监管经验，从长远来看，我国仍应接受并支持区块链技术的发展，同时规范虚拟货币的交易，构建完善的监管框架。具体监管途径，包括加强业务准入管理；加强业务执法检查力度；加强对业务的分级管理；加强对经营主体的指导。区块链领域诸多相关行业往往无特定的法律主体（特别是公链），大量参与者在全球范内任何时间、任何地址自由进入或者退出。这在比特币的发行机制，以及一些区块链领域的社区自我维护机制方面特别典型。由此导致一纸禁令在贯彻落实过程中很难达到预期的效果和目标。综合美国经验，我们认为国内监管政策尚有再思考的余地。

对ICO代币的发行，美国监管机构主要重点针对有证券性质的代币。在这方面，美国《证券法》也发挥了重要作用。不过，与美国《证券法》及后续“豪威测试”对“证券”定义和解释扩展不同，中国《证券法》对证券定义比限狭隘，严格依据现有《证券法》，ICO发行的代币很难说得上属于证券。对于跨境虚拟货币交易平台和某些ICO代币实际控制人从事的价格操纵行为如何惩治？目前在中国尚缺少法律依据。对此类问题，当前法律与监管机制上亦存在空白，亟需建立监管长效机制。

中国针对区块链相关金融风险的监管，近年一直由中国人民银行（以及设在中国人民银行的互联网金融整治办公室）为主导。我们综观全球，将发现包括美国在内的大部分国家与地区则均重点由证券监管机构主导，发布各种行政指令或风险提示，起诉违法交易所，叫停违法的ICO行为，等等。从监管国际惯例和效果来看，中国当前以央行主导监管与法规制定，是否适合？很值得思考。虚拟货币交易平台业务本质与中国的上海证券交易所或深圳证券交易所近似，虽然多数国家认为主流虚拟货币（如比特币）不具有证券性质，但其在交易平台的交易模式却与证券交易（连续竞价）大致相同。在ICO发行中，许多代币具有证券性质。这些代币上线交易后，存在的内幕交易和市场操纵行为亦类同于股票市场。中国央行的重要职责主要为宏观货币政策方面的制定和监管，具有类证券性质的业务监管移交给证券监管机构，或许更为适宜。

另外，美国一直有着深厚的实用主义和经验主义精神。这种背景下，监管者对区块链不会轻易出台绝对禁止或全面鼓励的两极分化政策，而是在观望、理解和监管中，一步步评估其风险，在探索中全面考察区块链的技术前景与风险所在，把握监管的节奏。当前国际上流行的监管沙盒机制虽非创生于美国，但其与实用主义和经验主义精神，却有一脉相承之处。英国政府为持续巩固欧洲金融科技领航者的地位，保证合理的监管制度，其在2015年3月份首先提出“监管沙盒”概念。监管沙盒机制注重在接近真实的市场环境中，测试和探索新型技术的潜在风险与消费者权益保护。如研究者所述，监管沙盒与中国的“试点”机制有异曲同工之处，亦与我们近年提出的互联网金融软法治理的精神暗合，其很自然地受到在金融科技领域飞速发展的中国关注。对任何新兴行业而言，监管和法律法规的完善是长期、具体的工作，要避免出现“一管就死，不管就乱”的传统困境，需要创新监管思维和监管机制。因此，中国适当参照实用主义和经验主义精神，引入监管沙盒，避免监管对新兴行业出现以往那种“不管就乱”、“一管就死”的后果。监管沙盒有助于监管者在创新中发挥建设性作用，通过监管措施的主动调整，促进市场创新的主动实现，将被动响应、等待风险事件驱动的监管理念转变成为主动引导的理念。

生成图片
♥赞2
区块链(9086)邓建鹏(2)

相关文章

发表评论

邓建鹏：美国区块链监管机制及启示

星期四 2019-01-31 9:56:23

【作者为中央财经大学教授，本文首发于《中国经济报告》2019年第1期（国务院发展研究中心主管），更多内容参见邓建鹏 等：《区块链国际监管与合规应对》，机械工业出版社2019年2月版】

内容摘要：美国联邦层面对于区块链的监管机制和政策，主要是由若干机构之间协作，在各自职责范围内打击违法违规行为，弥补各种监管漏洞，防止商业机构或个人监管套利。美国政府部门出台或执行的监管政策有实用主义倾向。在对区块链这种新兴领域尚未达成高度共识之前，监管机构不会下达一刀切式的极端政策。美国的监管机制说明，《证券法》包容性概念有助于监管；证券监管机构是区块链领域适宜的主导性监管机构；在实用主义思路下，中国可以适当引入监管沙盒机制。

关键词：美国；区块链；监管政策；实用主义；监管沙盒

Abstract: At the US federal level, the regulatory mechanisms and policies for the blockchain are mainly coordinated by several agencies to crack down on illegal violations within the scope of their respective functions and responsibilities, to make up for various regulatory loopholes, and to prevent commercial organizations or individuals from engaging in regulatory arbitrage. There is a pragmatic tendency in the regulatory policies introduced or enforced by US government agencies. Regulators will not set on a “one-size-fits-all” extreme policy until a high degree of consensus has made on the emerging field of blockchain. The US regulatory mechanisms show that the inclusiveness of the Securities Law helps to enhance supervision, and the securities regulator plays a leading role in the field of blockchain. China can appropriately introduce the Regulatory Sandbox out of pragmatism.

Keywords: the United States; blockchain; regulatory policy; pragmatism; Regulatory Sandbox

The American Regulatory Mechanisms and Policies for the Blockchain and their Evaluation

 

一、引言

区块链是近十年来互联网与信息技术领域出现的伟大创新，推动信息互联网向价值互联网的转型，可能在诸多产业领域影响甚至挑战现行模式和制度。其近年来得到诸多国家、机构和个人重视。在区块链技术快速发展的同时，也带来诸多风险。和互联网革命不同，比特币――区块链技术产生伊始，并非完全技术中立或价值中立，其自带一定的金融风险。发展至今，区块链尤其在虚拟货币、虚拟货币交易所和ICO（包括各种变相的ICO）领域，风险巨大。因此，这个行业受到诸多国家金融监管机构重视。

美国是世界区块链创新创业的领头羊，同时一直是区块链和加密虚拟货币的主要参与国，也是ICO最重要的发行和目标市场。据Cryptowatch报告，2018年上半年，美国是虚拟货币交易额最大的国家，交易额高达838亿美元。美国相关监管部门一直密切注视区块链、ICO与虚拟货币的动向，近年来频频出手，逐步强化对其监管的职责，并类比证券市场，强化对虚拟货币在运营牌照、证券发行注册和税收等一系列层面的监管。加之美国的监管政策对全球有巨大影响力，因此，其任何监管政策动向，均值得从业者研究和关注。

不过，此前国内涉及美国区块链监管的研究，或限于研究美国单一州虚拟货币的规制，或者限于讨论某种虚拟货币在美国法下是否存在证券化倾向；或对美国某一州相关法规的翻译。同时，由于时效性等因素，个别研究已然跟不上当下美国最新监管趋势。为此，本研究结合美国近一两年来最新发展动态，全面梳理与分析其联邦层面的监管政策，并作相应思考与评估，以期为中国政府未来将区块链纳入长效监管机制提供些许启示。

二、联邦的监管与立法机制

美国是由50个州和1个特区(哥伦比亚特区)组成的联邦制国家。与中国、韩国或日本等国家的中央金融监管体制不同，美国监管立法上分为州立法与联邦立法，州的立法独立于联邦政府的立法。所以在美国经营虚拟货币业务和ICO，要分别满足联邦层面以及美国各州层面的法律监管要求。其中，联邦层面的法律监管具有全局性和根本性，尤值得重视。

就联邦层面对区块链领域的监管而言，主要监管机构包括美国证券交易委员会(Securities and Exchange Commission, SEC)、商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）、美国国内税务局(Internal Revenue Service，IRS)和金融犯罪执法网络司(Financial Crimes Enforcement Network, FinCEN)等。其中，SEC负责美国证券监督和管理工作，是美国证券行业最高监管机构，具有准立法权、准司法权和独立执法权。CFTC主要职责和作用是负责监管美国商品期货、期权、金融期货、期权市场，保护市场参与者和公众不受与商品和金融期货、期权有关的诈骗、市场操纵和不正当经营等活动的侵害，保障期货和期权市场的开放性、竞争性的和财务上的可靠性。

SEC和CFTC联合起来的监管职能近似中国证监会，其对虚拟货币的态度代表美国的整体立场。作为联邦政府对金融市场的监管机构，SEC与CFTC肩负为投资者和市场参与者建立监管环境的责任，以促进创新、市场诚信和消费者信心。为此，SEC在虚拟货币、ICO和相关资产监管方面采取一系列措施，比如要求虚拟货币交易平台登记注册。SEC认为部分项目方发行的token属于证券法的监管范围但没有注册，叫停多起ICO。

在2018年，SEC和CFTC合作，逐步加强对区块链领域监管。2018年1月，SEC和CFTC发布《关于对虚拟货币采取措施的联合声明》，两家机构将继续打击虚拟货币领域的违法行为。联合声明提到，不论是以虚拟货币、代币还是其他名义开展的违法违规行为，SEC和CFTC都要进行穿透分析，判定其业务实质并依法采取监管措施。此外，两家监管机构多次向投资者发布警示公告，提示市场操纵和欺诈风险。同月，CFTC对三家虚拟货币交易平台提起诉讼，称其欺骗客户并违反了大宗商品交易规则。2018年2月， CFTC在虚拟货币及区块链监管讨论会议上宣布成立虚拟货币委员会和区块链委员会，前者重点关注虚拟货币行业，后者则加强区块链技术在金融领域的应用。

IRS主要是从税收政策方面将虚拟货币纳入监管规范。IRS在2014年发布有关使用虚拟货币交易的税收指南（即2014-21号文件），指出在“一般情况下，出售或交换可兑换虚拟货币，或使用可兑换的虚拟货币支付现实生活中的商品或劳务，都将带来税收责任。”税收指南将虚拟货币定义为一种广义的“财产”，通常适用于财产的税收条款也适用于虚拟货币交易，纳税人需每年自行申报缴税。 

在2017年1月15日，美国知名虚拟货币交易平台Coinbase的首席执行官布莱恩阿姆斯特朗透露，IRS向该公司发送一份传票，要求其在三年的时间内将所有美国用户的账户信息公布以满足其征税目的的需要。阿姆斯特朗认为IRS的传票要求过于广泛，且“错误地暗示了”所有的比特币用户都在以投资数字货币的方式来逃避税收。几个月后，经过Coinbase的抗争努力，97％的平台用户信息免于被公开的命运。

IRS于2018年2月成立调查小组，负责审查虚拟货币交易所的逃税行为，并与国际刑事组织一起调查无执照的交易所。2018年3月，IRS再次发文重申2014年的文件精神，提醒纳税人从虚拟货币交易中获得的收入必须在所得税申报表上进行申报，并提出不申报的后果──未申报虚拟货币收入的纳税人可能会受到审计或需要支付“罚款与滞纳金”，不正确申报虚拟货币交易收入将面临刑事指控。

美国财政部下属的金融犯罪执法网络司(FinCEN)则主要通过适用《银行保密法》（Bank Secrecy Act），监管虚拟货币交易，即将虚拟货币经营者视为资金服务业务中的资金传递商（money transmitter）进行监管，其目的为反洗钱、防止非法交易与防止资助恐怖主义活动发生。早在2013 年 3 月 18 日，FinCEN发布了一份指南，对《银行保密法》在创造、获取、分销、交换、接受或转移虚拟货币的主体和行为的适用问题上进行了明确。在2015年5月，FinCEN宣布将对资金传递商实行首轮《银行保密法》审计。

美国拥有几乎世界上最严厉的反洗钱法规，大量金融机构因执行反洗钱不力而曾遭遇巨额罚款。根据《银行保密法》，如果银行客户在24小时内通过一次性现金交易，或者通过多次关联交易总额超过1万美元，则银行必须上报。 据报道，一名加利福尼亚州的比特币交易员因通过比特币兑换服务向900名美国人出售价值75万美元的比特币，由于他未按要求注册涉及大额资金转账的执照，触犯反洗钱法规，因此面临洗钱和非法汇款的指控。

美国50个联邦州执行着各自的规则，对于监管区块链的相关风险各具不同态度和政策。有些州的相关立法走在联邦政府前面，比如纽约州、加利福尼亚州和北卡罗莱纳州等均已相继制定针对虚拟货币商业行为监管的专门法规。

三、联邦层面的监管态度和规则

自2017年以来，美国监管部门对待虚拟货币和ICO领域的监管逐渐加强，特别是SEC频频出手，将证券类代币纳入监管范畴。同时监管部门注重发布投资人风险警示信息，并重点打击欺诈类型的非法虚拟货币。

2017年12月11日，SEC主席Jay Clayton公开发表个人声明——《关于加密数字货币和ICO的声明》，他承认的确并非所有加密货币都属于证券，但同时警告，仅仅取名“代币”或使之具有购买力并不足以将其排除在证券范围之外。如果这些代币能基于第三方经营活动而获得潜在收益，它们便具备证券属性。Jay Clayton认为，从总体看，ICO涉及证券的发行与销售，因此应符合证券法有关证券登记与投资者保护的要求，但至今却没有ICO在SEC注册。他明确表示已要求证监会执法部门在ICO领域大力巡查，同时建议针对违反证券法的ICO采取执法行动。Jay Clayton还针对普通投资者和专业投资者提出不同的预防风险方式。

2018年4月26，在美国众议院举行的“审查加密货币和ICO市场”听证会上，SEC和众议院金融服务委员会的成员就ICO监管进行讨论。虽然SEC公司财务部主管 William Hinman表示，虚拟货币和ICO领域“继续发展”不可忽视，“我们应该寻求均衡方法，保护新型融资方式，同时确保对投资者保护。”但众议员大都对ICO采取敌视态度甚至认为其影响了现在IPO数量。在2018年6月份，美国国会通过SEC的决议，成立美国虚拟货币交易委员会ASEC，旨在扼杀空气币、骗子币和无用币等非法虚拟货币，预计2018年将扼杀市面上99%的虚拟货币。AESC逐步约谈交易平台GDAX、POLONEIX、KRAKEN、GEMINI等交易机构和虚拟货币发行商，使虚拟货币遭遇暴跌。

四、豪威测试确定代币属性

在美国开展ICO项目，发行人往往面临豪威测试（Howey Test）考验。豪威测试是判断某种金融工具是否为“证券”的有效手段，若被判定为投资合同则被定义为证券，需要按照美国证券法的规定注册。豪威测试主要包括以下4个判断条件：1） 利用金钱投资（Investment of Money）；2） 投资于一个共同的企业（Common Enterprise）；3） 期望使自己获得利润（Expectation of Profits）；4） 仅由于发起人或第三方努力（From the Efforts of Others）。满足上述四个条件，即可认定发行的代币为投资合同，属于证券。如果加密货币通过Howey测试，属于证券，则必须根据证券法规定在SEC加以登记，除非能够举证该证券或该交易满足证券法指定的豁免条件。与中国不同，美国联邦证券法对证券定义非常广泛。通常被视为证券的有：股票、票据、债券、其它典型的股权和债务工具以及任何形式的投资合同。

例如，2017年7月25日，SEC根据1934年证券交易法第21（a）条发布了著名的对DAO认定为证券的调查报告，基于“实质重于形式的原则”，针对Howey规则如何认定代币为证券做了详尽阐述，因为满足上述四个条件，DAO代币被归类为证券，其开发项目需要办理证券登记。不过SEC只是就此提出风险警示，并未处罚DAO项目负责人。

2017年12月11日，SEC发布对Munchee的ICO 调查报告，同样参照了豪威测试，认定其属于证券而非商品。MUN代币基于Munchee的一款美食点评软件发行，其主要强调MUN代币在未来搭建平台中的“功用”。但是SEC认为，单纯称之为“功用”代币并不意谓其发行的代币不是证券，根据豪威测试，MUN被认定为代币，Munchee未大规模发行即被叫停。

五、对投资者的风险教育和警示

美国联邦机构在监管过程中，一项很重要的工作就是加强投资者风险教育和警示，减少欺诈行为得逞的可能。SEC承认ICO背后的技术手段可能给金融交易市场的融资提供有效手段，同时，认为ICO缺少监管，存在很高的欺诈和市场操纵风险，因此在其官网为投资者提供3R信息，包括风险（Risks）、奖励（Rewards）和责任（Responsibilities）。

2013年7月，SEC向投资者发出《使用虚拟货币的庞氏骗局》警示，该警示主要源于当时SEC控诉Shavers案件。Shavers在比特币论坛上发起一项比特币的套利活动，向投资者承诺每周高达7%的利息回报。经过SEC调查，返还给投资者的利息来自于新投资者支付的比特币，Shavers使用了资者的资金用于自己的个人日常消费和赌博，SEC认为Shavers违反了1933年证券法第5（a），5（c）和17（a）条，1934年证券交易法第10（b）条和交易法第10b-5条。

 2014年5月，SEC在其子网站investor.gov向投资者发布比特币和其他虚拟货币相关投资提醒。它向投资者介绍什么是比特币，并提醒比特币投资者应考虑到的欺诈风险，特别是在面对具有高投资回报、不请自来的推销、未经授权的卖家、没有净值或收入要求、超高回报率和立即买入的压力等特征的代币。

2017年7月，SEC宣布开设ICO投资者公告页面（ICO Investor Bulletin），专门对投资者进行区块链、ICO相关知识普及，发布相关信息以及提醒投资者需要考虑的关键点。2017年11月，SEC发布《投资者警示：名人代言》。警示的内容表明，随着ICO火爆，很多区块链项目开发团队为吸引更多投资人，邀请社会各界名人为其项目代言。这表明存在名人和其他人潜在非法推广ICO和其他投资，并提醒投资者不要仅据名人代言做投资决策。

六、ICO与交易所的监管

对于ICO发行的代币，美国首先要求通过豪威测试确定代币属性，据其性质主要可分为商品性通证和证券性通证，并纳入相应监管体系。依事实情况与具体环境界定为“证券”的代币将纳入SEC监管，与其相关的ICO和交易平台需要依照证券法登记注册。

在ICO注册要求方面，2018年2月，美国连续举办了2场关于区块链的国会听证会，SEC主席指出，未注册的ICO违法，并否认曾批准和将批准ICO。2018年3月，美国举办第三场关于加密货币的听证会，主要内容包括区分代币资产（ICO代币）和虚拟货币。相关人士认为虚拟货币如BTC、ETH、LTC和BCH应当被定义为电子货币而非证券。。

SEC对交易平台的注册提出要求。2018年3月，SEC发布关于“潜在的非法虚拟货币交易平台”的声明。对虚拟货币交易平台上线的代币，如果符合证券法项下的证券，则为该“证券类”数字代币提供交易服务的平台必须根据证券交易法规定，履行登记注册义务，或存在豁免登记的情形。美国一些虚拟货币交易所已经行动起来。2018年6月加密货币交易所 Coinbase 宣布它将以经纪自营商的身份向 SEC 注册，成为受美国政府监管的区块链证券交易平台，目前正在等待联邦当局批准。获许可后，Coinbase 将在 SEC 和 FINRA 监管下运行，这样Coinbase 将可以开展更多种类服务，比如加密证券交易、保证金和场外交易（OTC）等。

根据SEC的说法，涉嫌欺诈的核心是，该公司的营销活动非法并且公开宣传并要求投资者使用他们的代币，这使投资者相信他们对代币的投资可带来回报。SEC要求“证券类”虚拟货币交易平台必须在SEC注册，防止欺诈和操纵市场行为，SEC也会进一步关注其合法性。

2017年9月，SEC向两家ICO（REcoin和DRC）的创始人提起欺诈指控，称REcoin和DRC对于他们收到总投资做了虚假陈述，而且他们的代币并没有基于区块链技术支撑。REcoin声称其以房地产作为投资标的，DRC（Diamond Reserve Club）则声称其以钻石为投资标的向投资者筹集资金，但是两家企业均没有任何商业运转。同时，REcoin声称其发行已经通过律师、专业人员、经纪人、会计师的审核，实际上其并未聘请任何一位前述专业人士评估其发行文件。因涉嫌虚假陈述，SEC最终冻结了创始人的资产并返还投资人，被告同意禁令，并同意支付罚款。

2017年12月，SEC下属机构网络部（Cyber Unit）首次出手，向联邦法院提交刑事申诉，并获得紧急资产冻结许可，终止一个名为PlexCoin的ICO，该公司基于虚假陈述，在不到一个月的时间向成千上万的投资者筹集多达1500万美元。2018年1月，AriseBank在进行ICO过程中，因隐瞒高管的犯罪行为、虚假承诺购买保险账户等违规行为被SEC暂停，法院批准了紧急冻结AriseBank及其部分高管的资产（包括虚拟货币）。

2018年4月，SEC对区块链项目Centra（CTR）创始人Sharma和Robert Farkas提起指控，其在去年发行CTR代币涉嫌虚假陈述，发行未经批准的证券产品。两位发起人声称，项目会发行CTR代币支持的借记卡，该借记卡具有Master和Visa的使用功能，使得用户可以将任何存储在其“银行”的代币转为美元或者其他法定货币。刑事当局指控并已逮捕了上述两名嫌犯。

2018年3月份开始，SEC开始向超过80个涉及ICO的公司和个人发送传票，要求提供这些ICO架构具体细节，包括预售（pre-sale）和销售环节（sale），甚至包含投资人信息。这些公司和个人不仅包含ICO公司，也有帮助发行ICO的咨询公司、律师事务所以及加密货币投资基金（例如TechCruch），地区涉及波士顿、纽约和旧金山等。根据TechCruch 设立人Arrington称，其收到了传票，但是其投资并没有被波及，政府更重要的是要摸清楚到底如何监管ICO。

七、监管机制的特征、思考与启示

（一）监管机制特征总结

围绕区块链行业，美国拥有全球最为丰富和最为活跃的产业链──有区块链创业和投融资“圣地”硅谷；有全球知名的虚拟货币交易所Coinbase；有区块链知名网络媒体Coindesk；有持有巨额比特币的风险投资机构DFJ（德丰杰）；有总融资居世界首位的ICO；有数量居世界前列的区块链专利；有区块链和虚拟货币行业极具研究深度的非盈利机构Coincenter；有首次受到监管的比特币期货交易，等等。针对区块链的相关监管，美国联邦和各州监管机构控制相关风险，鼓励与稳步推进行业创新，世所瞩目！

在联邦层面，针对区块链相关风险的监管，美国监管特征是若干机构之间协作监管。各机构间主要根据自身的职责进行监管工作安排和分配。如前文所述，美国SEC在该领域拥有全面且重要管辖权，比如直接叫停某些ICO，甚至对其发出指控，批准是否通过比特币ETF基金，等等；CFTC手握监管现货市场欺诈和市场操纵的能力，拥有监管衍生品的权力；FinCEN有检查所有交易所执行KYC/AML的权力；联邦贸易委员会有义务对任何与误导性广告相关的消费者保护行为负责。各机构互相协作，尽可能弥补各种监管漏洞，防止商业机构或个人监管套利。当然，各机构从各自角度出发，对虚拟货币的判断各有千秋。比如SEC视某些虚拟货币属于证券；从征税角度，IRS视虚拟货币为财产；CFTC视虚拟货币为商品。

美国政府在出台或执行监管政策时，比较慎重。在对诸如虚拟货币这种新兴领域尚未达成高度共识之前，监管机构不会下达一刀切式的政策。比方，美国ICO融资总量位居世界全球首位，在缺乏全面监管规范之前，美国与曾经的中国一样，在该领域出现许多欺诈事件。不过，尽管SEC叫停了多起涉嫌诈骗或者证券的ICO项目，但是很少直接起诉这些项目发起人，结局往往是这些ICO项目发起人把募集到的虚拟货币退还投资者了事。SEC于ICO并未“一刀切”式的直接下达禁令，主要是根据ICO项目的具体事实和情况，判断ICO项目方出售的代币是否为证券。如果是证券，则认为应受到联邦证券法约束。

国会听证会传达的精神与前述监管机构的慎重态度一脉相承。美国立法机构迟至今日，并未针对区块链领域出台相关法律。但是，国会一直密切跟踪该领域最新进展，为制定详细法律，实施有效监管，控制区块链领域的风险和鼓励区块链行业发展作准备。

具体而言，美国国会下属金融服务委员会与农业委员会于2018年7月18日就虚拟货币举行两场听证会，分别以“虚拟货币的未来”和“加密货币：数字时代新型资产监管”为主题。“虚拟货币的未来”听证会研究美国政府应在何种程度上将虚拟货币视为货币，以及虚拟货币对国内外经济的潜在影响。小组委员会评估各国央行使用虚拟货币的优缺点，以便更好了解虚拟货币与实物现金的未来。虚拟货币的优点一直备受争议，美国必须研究将虚拟货币视为货币的程度，以及虚拟货币在国内和全球的潜在用途。国会应该在建立某种形式的法定虚拟货币这个问题上进行尽职调查。

“虚拟货币：数字时代新型资产监管”听证会的目的是阐明虚拟资产的前景和作为一种崭新资产类别所面临的监管挑战，以运用相关新技术推动各类商品市场发展。本次听证会就区块链技术的复杂性向监管机构提供了充足的信息。上述听证会表达了美国政府具有一定的危机意识，希望将来通过有效的法律监管，特别是以区别和灵活对待的方式，在新兴领域持续保持全球领先优势。

在虚拟货币相关的税收政策方面，美国政府积极跟进，其详细而完善的规则，令人惊叹。IRS提出美国公民不申报虚拟货币相关税收的后果，一方面避免了个人或机构借虚拟货币逃税，另一方面代表了政府正式承认虚拟货币具有财产法律地位，在未来的司法方面起到了一定的指引作用。

（二）监管机制对中国的启示和思考

美国经验对中国有借鉴意义。在当前，中国监管机构事实上面临着两难困境，一方面，受监管机构对虚拟货币持负面态度的影响，中国税法及税务机构无法及时跟进，针对虚拟货币制定详细的征税规则，立法者亦未曾考虑如何将之纳入既有税法体系，这使得存在通过支付虚拟货币，导致部分税收流失，以及在现行法律体系下此种合法避税成为可能。在另一方面，如果监管机构正面承认虚拟货币的财产法律地位，赋予其积极看法（比如可用之抵押或保险，等等），则可将之纳入税法规范对象，免除税收流失。中国作为人口与经济体量的大国，在虚拟货币和区块链领域的影响力举足轻重，中央金融监管部门任何对虚拟货币的表态，均可能引来轩然大波，甚至引发民众炒币∕卖币狂潮。币价暴涨暴跌则反过来可能冲击金融稳定甚至社会稳定。此或是中国政府对该领域监管慎之又慎的重要原因。

此外，区块链技术与其它金融科技行业有所差异，尤其是其去中心化特色，使得监管者单纯直接叫停某些业务，其在短期内或可防范相关风险，长期效果则有待商榷。对类似问题，有研究者认为，那种全盘禁止的监管方式能控制虚拟货币的风险，但却抑制了金融创新，不符合金融发展的趋势，只是当前阶段的权宜之计。参考美国监管经验，从长远来看，我国仍应接受并支持区块链技术的发展，同时规范虚拟货币的交易，构建完善的监管框架。具体监管途径，包括加强业务准入管理；加强业务执法检查力度；加强对业务的分级管理；加强对经营主体的指导。区块链领域诸多相关行业往往无特定的法律主体（特别是公链），大量参与者在全球范内任何时间、任何地址自由进入或者退出。这在比特币的发行机制，以及一些区块链领域的社区自我维护机制方面特别典型。由此导致一纸禁令在贯彻落实过程中很难达到预期的效果和目标。综合美国经验，我们认为国内监管政策尚有再思考的余地。

对ICO代币的发行，美国监管机构主要重点针对有证券性质的代币。在这方面，美国《证券法》也发挥了重要作用。不过，与美国《证券法》及后续“豪威测试”对“证券”定义和解释扩展不同，中国《证券法》对证券定义比限狭隘，严格依据现有《证券法》，ICO发行的代币很难说得上属于证券。对于跨境虚拟货币交易平台和某些ICO代币实际控制人从事的价格操纵行为如何惩治？目前在中国尚缺少法律依据。对此类问题，当前法律与监管机制上亦存在空白，亟需建立监管长效机制。

中国针对区块链相关金融风险的监管，近年一直由中国人民银行（以及设在中国人民银行的互联网金融整治办公室）为主导。我们综观全球，将发现包括美国在内的大部分国家与地区则均重点由证券监管机构主导，发布各种行政指令或风险提示，起诉违法交易所，叫停违法的ICO行为，等等。从监管国际惯例和效果来看，中国当前以央行主导监管与法规制定，是否适合？很值得思考。虚拟货币交易平台业务本质与中国的上海证券交易所或深圳证券交易所近似，虽然多数国家认为主流虚拟货币（如比特币）不具有证券性质，但其在交易平台的交易模式却与证券交易（连续竞价）大致相同。在ICO发行中，许多代币具有证券性质。这些代币上线交易后，存在的内幕交易和市场操纵行为亦类同于股票市场。中国央行的重要职责主要为宏观货币政策方面的制定和监管，具有类证券性质的业务监管移交给证券监管机构，或许更为适宜。

另外，美国一直有着深厚的实用主义和经验主义精神。这种背景下，监管者对区块链不会轻易出台绝对禁止或全面鼓励的两极分化政策，而是在观望、理解和监管中，一步步评估其风险，在探索中全面考察区块链的技术前景与风险所在，把握监管的节奏。当前国际上流行的监管沙盒机制虽非创生于美国，但其与实用主义和经验主义精神，却有一脉相承之处。英国政府为持续巩固欧洲金融科技领航者的地位，保证合理的监管制度，其在2015年3月份首先提出“监管沙盒”概念。监管沙盒机制注重在接近真实的市场环境中，测试和探索新型技术的潜在风险与消费者权益保护。如研究者所述，监管沙盒与中国的“试点”机制有异曲同工之处，亦与我们近年提出的互联网金融软法治理的精神暗合，其很自然地受到在金融科技领域飞速发展的中国关注。对任何新兴行业而言，监管和法律法规的完善是长期、具体的工作，要避免出现“一管就死，不管就乱”的传统困境，需要创新监管思维和监管机制。因此，中国适当参照实用主义和经验主义精神，引入监管沙盒，避免监管对新兴行业出现以往那种“不管就乱”、“一管就死”的后果。监管沙盒有助于监管者在创新中发挥建设性作用，通过监管措施的主动调整，促进市场创新的主动实现，将被动响应、等待风险事件驱动的监管理念转变成为主动引导的理念。